《关于开展农村集体资产股份合作制改革试点工作的指导意见》的政策解读

　　《关于开展农村集体资产股份合作制改革试点工作的指导意见》的政策解读

　　近日，省委办公厅省政府办公厅印发了《关于开展农村集体资产股份合作制改革试点工作的指导意见》（皖办发﹝2015﹞48号，以下简称《指导意见》），现将文件的有关政策解读如下：

　　1．《指导意见》出台的背景是什么？

　　答：近年来，随着工业化、城市化的推进，农村的区域结构、集体资产结构以及集体经济组织的成员结构都发生了重大变化，集体土地、资产管理以及收益分配等问题越来越突出，2012年起，我省在加强农村集体资金资产资源（即“三资”）管理的基础上，选择部分乡村开展农村集体资产股份合作制改革试点，探索集体经济有效实现形式，保护农民合法权益，取得了一定进展。但是，由于缺乏政策文件指导，我省农村集体资产股份合作制改革还存在着推进力度不大、实施范围较小、权能管理不太规范等多方面问题，影响了集体经济的发展和农民权益的维护。2014年12月，农业部、中农办、国家林业局下发了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（农经发〔2014〕13号），要求开展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2015年省委1号文件也明确提出，制定农村集体资产股份合作制改革试点指导意见，各市选择3－5个村，围绕集体资产股权量化和集体成员身份界定进行探索。因此，《指导意见》的出台，既是贯彻中央三部委和省委1号文件精神的具体要求，也是适应农村发展形势、推进农村产权制度改革的客观需要。

　　2．开展农村集体资产股份合作制改革试点工作的指导思想是什么？

　　答：《指导意见》指出，开展农村集体资产股份合作制改革试点工作，要以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指引，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心，以赋予农民更多财产权利为重点，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，增加农民财产性收入。在坚持家庭承包责任制和尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，推动生产要素向农业积聚，探索建立中国特色社会主义的农村集体产权制度，为现代农业发展和美好乡村建设奠定坚实的制度基础。

　　3．开展农村集体资产股份合作制改革试点工作应遵循哪些基本原则？

　　农村集体资产股份合作制改革是一项政策性强、涉及面广的工作，《指导意见》明确提出，开展这项试点工作应遵循以下四项基本原则：

　　（1）守住底线，风险可控。严格遵守各项法律法规，落实党的农村政策，积极稳妥处理好各种利益关系，严防集体资产被侵蚀和农民利益受损害，控制和化解各种风险，确保试点工作顺利实施。

　　（2）尊重意愿，民主决策。充分发挥农民的主体作用，尊重群众的选择和创造，坚持阳光操作、规范运行、严格监管，充分发扬民主，使农民群众切实成为改革的参与者和受益者。

　　（3）因地制宜，分类指导。从实际出发，尊重历史、照顾现实、依法依规，有针对性地加强业务指导，制定符合实际的改革方案，不搞“一刀切”，不搞一个模式。

　　（4）鼓励创新，稳步推进。在当地党委、政府统一领导下，整体谋划，统筹安排，有组织、有步骤地推进改革。鼓励先行先试，探索可复制、能推广的实践经验。

　　4.《指导意见》对清产核资和股份量化提出了哪些具体要求？

　　答：农村集体资产清产核资和集体资产股份量化是开展农村集体资产股份合作制改革试点工作的两个重要环节，清产核资是前提，股份量化是关键。对于清产核资，《指导意见》要求，在县乡农业、林业、财政管理部门指导下，由试点村组织人员，按照有关规定对村集体所有资产进行全面清查，界定权属，分门别类登记造册。清查的集体资产范围包括：集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂、水面等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，以及用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产。清产核资结果要经集体经济组织成员会议或成员代表会议确认，在村内张榜公示后，报县乡农业、林业、财政管理部门备案。

　　对于集体资产股份量化，主要涉及折股量化的资产范围和折股量化的具体方式。目前农村集体资产主要有三大类，一是土地等资源性资产，二是经营性资产，三是非经营性资产。《指导意见》指出，要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，分类进行集体资产股份合作制改革。对于资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式；在稳定林地承包关系、保持林地用途不变的前提下，积极稳妥开展集体林地股份合作制经营。对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务，已经折股量化的，也应由集体经济组织管理。对于经营性资产，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，发展农民股份合作，明确集体经济组织的市场主体地位，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。具体折股量化的资产范围和量化方式由集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论决定。

　　5．如何合理界定农村集体经济组织成员身份？

　　答：农村集体经济组织成员身份界定涉及每个农民的切身利益，是开展农村集体资产股份合作制改革的一项重要的基础性工作。但由于各地情况复杂，差异很大，目前很难制定一个统一的成员身份确认办法。因此，《指导意见》提出，要坚持尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，由各试点村统筹考虑户籍关系、土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献等因素，民主确定集体经济组织成员身份。具体界定办法和程序由集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论决定，界定结果张榜公布。同时，《指导意见》也要求，集体经济组织要编制成员名册，并在县乡农业、林业管理部门备案。依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。探索集体经济组织成员与社区内其他居民间的权利关系问题。

　　6．如何开展赋予农民集体资产权能的改革试点工作？

　　答：赋予农村集体资产权能是农村集体资产股份合作制改革的核心。所谓集体资产股份权能，就是指农村集体经济组织成员（股东）持有的集体资产股份所具有的功能。按照党的十八届三中全会《决定》的要求，集体资产股份的权能包括占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项。《指导意见》提出，赋予集体资产股份权能改革试点，要根据不同权能分类实施。一是认真落实农民对集体资产股份的占有权和收益权。对于占有权，要将集体资产折股量化到人、落实到户。建立健全农村集体资产股权证书管理制度，以户为单位向成员（股东）发放股权证书，作为其占有集体资产股份、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证，保障农民对集体资产股份实际占有权。对于收益权，改制后的集体经济组织，按其成员拥有股权的比例进行收益分配，确保农民收益。二是积极探索农民对集体资产股份的有偿退出权和继承权。对于有偿退出权，主要是明确集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，建立农民对集体资产股份有偿退出机制。对于继承权，主要是探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的规则，以及继承人与集体的关系和对农村集体经济组织社区性的影响。三是慎重开展赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点。赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权，是一项具有创新性的改革试点，但这项工作涉及到金融部门的业务拓展和股份处置，存在一些影响性因素和风险，因此，目前经国家农业部批准，我省仅在天长市开展试点，其它地方如要探索，必须按照程序报批后才可以实施。

　　7．如何组织实施农村集体资产股份合作制改革试点工作？

　　答：组织实施农村集体资产股份合作制改革试点工作，《指导意见》提出了四点要求：一是加强组织领导。推进农村集体资产股份合作制改革，县级是责任主体，乡村是实施主体。各级都要高度重视，明确工作任务，落实领导责任，试点工作要在党委、政府统一领导下，建立由农业、林业部门牵头，发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设、水利、工商、税务、金融等部门和单位各司其职、协作配合的工作机制，统筹指导试点各项工作。二是扩大试点范围。从2015年起，各市人民政府都要选择3－5个村进行农村集体资产股份合作制改革试点，并研究拟订改革试点方案。20个农村综合改革试点县（区）要把农村集体资产股份合作制改革列为农村综合改革的重要内容，积极争取开展试点。三是选好改革试点村。各地要综合考虑集体经济发展水平、现有资产存量以及干部群众的意愿等，选择改革创新意识和工作积极性较强、初步具备农村集体资产股份合作制改革基础、有与承担试点任务相适应工作力量的村进行改革试点。重点选择工业化城镇化推进过程中形成的“城郊村”“城中村”“园中村”，集体净资产较多、有长期稳定收益的村，即将村改居或实行撤并的村，以及集体经济发展较快、经营性资产增长较多、干部群众迫切要求改革的村开展试点。现阶段农村集体资产股份合作制改革应严格限制在本集体经济组织内部进行。四是加强检查指导。省、市、县各相关部门和单位应按照职责分工，加强对试点工作的跟踪指导和监督检查，研究制定推动改革试点的配套扶持政策，落实试点工作经费，加强政策宣传解读，做好相关培训工作。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。省里每年对各地农村集体资产股份合作制改革试点工作情况进行专项督查。