《省政府创新重点领域投融资机制鼓励社会投资实施意见》解读材料

　　一、出台背景

　　为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）。根据国务院文件精神和2015年经济体制和行政体制社会事业体制改革重点工作任务，省发展改革委会同有关部门起草了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，报省政府审议通过后，以皖政〔2015〕123号文正式印发。《实施意见》围绕“投什么”、“谁来投”、“怎么投”等3个问题，在加快推进农业和水利、交通、能源、生态环保、市政基础设施、社会事业、信息和民用空间设施等7大领域，就创新投融资机制、吸引社会资本特别是民间资本参与，提出了一系列改革措施。《实施意见》重点突出了发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力打破各类行业垄断和市场壁垒，确定了鼓励和吸引社会投资的重点领域和进入模式。《实施意见》重点鼓励社会资本投资的领域，是我省经济社会发展的薄弱环节，也是社会资本特别是民间资本发展不够充分的领域，与省委省政府要求加快推进的重大工程基本对应，于推动我省经济结构调整，强化薄弱环节建设，激发市场主体活力和潜力，加快投资主体多元化进程，发挥投资稳增长关键作用具有十分重大的意义。

　　二、主要内容

　　《实施意见》共5个部分，一是总体思路，二是鼓励社会资本参与重点领域建设，三是加大重点领域融资模式创新力度，四是发挥政府投资的引导和带动作用，五是建立健全政府和社会资本合作（PPP）模式。

　　《实施意见》提出鼓励社会投资的政策措施主要有：

　　（一）鼓励和支持社会资本参与重点领域建设。

　　——农业水利领域。一是拓宽社会资本进入领域，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。凡社会资本愿意投入的重大水利工程，原则上应优先考虑社会资本参与建设和运营。支持农业企业、农民合作社等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持实施。二是保障社会资本合法权益，社会资本投资建设或运营管理重大水利工程，与政府投资项目享有同等政策待遇。三是深化水权制度改革，加快推进我省淮河、长江、新安江干流及其重要支流、重点区域的水量分配方案制定，有序开展水权交易试点，加强水市场监管，逐步建立水权交易制度体系。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。四是建立符合市场导向的水价形成机制，实施基本水价和计量水价相结合的两部制水价。

　　——交通领域。一是创新铁路投融资体制，吸引社会资本参与我省城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路、支线铁路的投资经营。支持省投资集团和各市铁路投资机构，通过发行企业债券、中长期票据、短期融资券等方式扩大直接融资规模。二是完善公路投融资模式，建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式。支持符合条件的、以新建项目设立的企业为主体发行项目收益债、永续期债券。三是鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。允许向社会资本转让港口码头优质资产或股权，转让收益全部用于水运基础设施建设。开展航道收费试点，吸引社会资本投资。

　　——能源领域。一是鼓励和支持社会资本参与电力建设,鼓励和支持社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站。二是鼓励和支持社会资本参与电网建设、油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。三是推进能源价格改革，落实国家天然气改革意见，实现存量气和增量气价格并轨。鼓励天然气分布式能源与电力用户直接签订协议，自主协商确定电量和价格。

　　——生态环保领域。一是推进国有林场改革。坚持生态导向，紧紧围绕保护生态、保障民生两大目标，推动政事分开、事企分开。二是鼓励和支持社会资本参与生态建设，支持符合条件的林业企业、农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、个人等新型经营主体投资生态建设项目。三是推行环境污染第三方治理，以环境公用设施、工业园区企业等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，吸引和扩大社会资本投入，引入环境污染责任保险机制，推动建立污染者付费、第三方治理、环境事故保险赔偿的治污新机制。四是积极推进排污权、碳排放权交易。

　　——市政基础设施领域。一是改革市政基础设施建设运营模式，推行政府主导，建设、运营、监管相分离的市场化运行机制。改革现行城市基础设施建设事业单位管理模式，实现向独立核算、自主经营的企业化管理模式转变。二是鼓励和支持社会资本参与市政基础设施建设运营。市政基础设施各领域全面开放。加强城镇基础设施建设，及时总结经验并推广。三是加快完善和改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，合理保障经营者收益。

　　——社会事业领域。一是积极推进社会事业公立机构分类改革，提出改革公办养老机构管理和运营体制，加快推进体育行业协会与行政机关脱钩，引入和运用现代企业制度，加快体育场馆管理体制和运营机制创新。鼓励和引导社会资本参与公立医院改革。二是鼓励和支持社会资本参与社会事业投资，鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展。将符合条件的社会资本举办的医疗机构纳入新型农村合作医疗和医疗救助定点范围，执行与公立医疗机构同等的补偿政策。三是落实社会事业建设运营税费优惠政策，完善社会事业价格机制。

　　——信息和民用空间设施领域。一是吸引民间资本加大信息民用空间基础设施投资力度，二是支持电信业进一步开放，鼓励民营企业在全省开展移动通信转售业务，促进移动通信业务创新发展。

　　（二）不断加大重点领域融资模式创新力度。

　　主要是五个方面，一是深化农村金融改革创新，创新担保方式，提升农业生产者融资能力。二是探索创新信贷服务，鼓励和引导银行业金融机构加大公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域的信贷产品创新，支持开展以排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期、集体土地承包经营权等为担保的贷款业务。三是鼓励重点领域建设项目开展股权和债权融资。积极争取国家设立的城市停车场、养老产业、战略性新兴产业、城市地下综合管廊等专项债券。四是鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。鼓励民间资本发起设立创业投资基金和产业投资基金。五是充分发挥政策性、开发性金融机构的积极作用，为重点项目提供“投资、（过桥）贷款、债券、租赁、证券”等综合金融。

　　（三）有效发挥政府投资的引导和带动作用。

　　一是优化政府投资方向，进一步明确政府投资的领域和范围，整合专项资金，逐步退出竞争性投资领域，主要投向公益性和基础性领域。对鼓励社会资本参与的重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。二是研究改进省级预算内投资安排方式，对竞争性领域和基础设施、公用事业的投资专项，探索采取基金管理等市场化运作模式，与金融资金结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用，放大投资效应，鼓励更多社会资本参与重大工程建设。

　　（四）建立健全政府和社会资本合作（PPP）模式。

　　一是建立各级政府负责、行业主管部门推动、相关部门参与的协调推进机制，切实做好PPP项目的统筹规划、综合平衡和储备管理。二是开展项目示范，加快推进已向社会公布的两批基础设施等领域鼓励社会资本参与的示范项目。建立全省PPP项目库，动态调整，定期调度。三是简化项目审核流程，项目合同签署后，简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。四是多种方式保障项目用地，对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。五是加强财税支持，省级财政出资引导设立政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。六是加强合同管理和风险防范，对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。七是建立退出机制，政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。

　　三、创新方面

　　《实施意见》的创新主要体现在市场准入、投资运营机制、政府投资方式、融资方式和渠道、价格形成机制等五个方面。

　　（一）实行统一市场准入，创造平等投资机会。

　　《实施意见》在一些重点领域进一步放开市场准入，向社会资本特别是民间资本敞开大门。比如，《实施意见》提出鼓励社会资本加强能源设施投资，支持社会资本在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下参与常规水电站和抽水蓄能电站建设，积极吸引社会资本参与电网建设，鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营等。向社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。要求除法律法规特殊规定外，凡社会资本愿意投入的重大水利工程，原则上应优先考虑社会资本，解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题，调动社会资本参与水利项目建设和管理的积极性。

　　（二）创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径。

　　《实施意见》要求大力发展债券、股权、投资计划，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。鼓励民间资本设立投资于基础设施、公共服务、生态环保、战略性新兴产业、现代服务业等领域的创业投资基金和产业投资基金。《实施意见》还提出，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，在政府负有提供责任又适宜市场化运作的重点领域，积极推广应用PPP模式，引入社会资本。对已建成项目可植入PPP模式，盘活存量资产，改善公共服务水平。

　　（三）优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用。

　　《实施意见》提出，政府投资主要投向公益性和基础性建设，对引入社会资本的项目，政府投资根据实际情况给予支持。对竞争性领域和基础设施、公用事业的投资专项，探索采取基金管理、股权投资、入股产业投资基金等市场化运作模式，支持社会资本参与重点领域建设。这些都意在优化政府投资方向，引导社会资本投向，发挥政府投资“四两拨千斤”的带动作用。

　　（四）创新融资方式，拓宽融资渠道。

　　《实施意见》在信贷服务、担保、产业投资基金、股权债权融资等方面多措并举，丰富社会资本的融资方式和渠道。比如，创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务。要求深化农村金融改革创新，探索农村土地承包经营权、宅基地使用权、农民住房财产权抵押担保贷款试点。上述举措都是旨在提供更好的融资服务,为发挥社会资本的作用提供保障。

　　（五）完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。

　　合理回报是吸引社会资本进入的重要前提条件。《实施意见》注重完善价格形成机制，保障项目盈利能力，确保经营者能够获得合理收益。根据国家要求，明确了稳步放开与居民生活没有直接关系的绝大部分专业服务价格，提出了相关领域的价格改革措施。比如，完善水利工程水价形成机制，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价；推进市政基础设施价格改革，实行上下游价格调整联动机制；改进养老、民办教育和医疗机构用电、用水、用气、用热价格管理政策。

　　下一步，省发展改革委将按照省委、省政府的要求，会同有关部门加大宣传力度，健全工作机制，完善、细化和落实各项政策措施，协调推进重点领域投融资改革创新。加强对实施意见落实情况的监督检查，真正把各项政策措施落到实处，进一步扩大社会资本投资，切实发挥好投资对稳增长的关键作用。